统筹全国养老保险

23日召开的中央政治局会议，在讨论国务院拟提请第十一届全国人大第二次会议审议的《政府工作报告》稿时，提出要大幅度提高社会保障水平。联系到日前举行的全国人力资源和社会保障部工作会议，提出在2009年实现养老保险的省级统筹，2012年完成全国统筹的目标，这是一个非常及时的决断。

社保是一个国家根本的福利制度。当年“罗斯福新政”就因为建立了社保制度，使美国人民在大萧条中保持了乐观的心态，从而最终战胜了困难，恢复了经济。今天，我们同样面临经济陷入困境，而社会保障制度的作用，就是在困难时，保障人们的基本生活，给人们以信心。但是，社会保障要发挥这个作用，前提是其本身必须是完善的。如果存在很大漏洞，则不仅可能实现不了其保障功能，反而会助长一个社会的贫富差距，放大业已存在的社会弊病。

社会保障主要包括社会保险、社会救助、社会福利等，其中对社会起重要作用的是社会保险尤其是养老保险。现行养老保险制度为人诟病的，主要有城乡养老制度分割；城镇养老统筹层级过低，不能自由转移；农民工参保缴费比率过高，不能与城镇职工享有同等养老保险权益等。有鉴于此，社会早就呼吁改革现行的养老保险制度。而眼下的经济不景气，恰恰是推动改革的一个极好契机。

改革养老保险制度主要是提高统筹层级，尽早实现养老保险的“全覆盖”。对此，人们没有多大分歧，分歧在于如何实现养老保险的“全覆盖”。一种盛行的观点认为，鉴于各地区的居民收入水平差距很大，养老保险制度的缴费模式、费率水平等又相差甚远，特别是发达地区普遍担心，在实现统筹之后会导致本地居民养老待遇水平降低，以及省级统筹还未全面推行，而这是实现省与省之间社会保险关系转续的基础所在等。因此，当前不宜提高统筹层级，要实现全国统筹，也应等这些问题基本解决后再推进，而且，全国统筹也是在维持现有城镇基本养老保险制度不变的情况下，为“农民工”和“农民”分别建立独立的养老保险制度。

在我看来，这些问题并不构成养老保险全国统筹的必要条件。因为统筹层次过低影响了统筹效果的发挥和劳动力的跨地区流动，使得保险的共济功能无法充分发挥出来，所以每年在沿海发达地区就大量出现农民工“退保”现象。假如全国统筹受制于上述因素的话，那么，在全省范围内统筹养老保险也不可能，因为同样的问题在省内也存在。我国的许多省份，即使是一些经济发达的沿海省份，也存在收入和缴费模式、费率水平的差距问题。但据人保部统计，截止到去年底，全国共有17个省份实现了省级统筹，既然过半省份能够做到这点，其他省份为什么做不到呢？

事实上，根据郑秉文等社保专家的研究，从其他国家的经验看，只要在缴费和受益之间建立起密切的精算关系，就能在城乡二元结构下建立起统筹城市居民和农民的 “大一统”社保制度。所以，问题的关键不是有没有困难，而是对社保全国统筹是否有足够清醒的认识，以及能否克服地方利益。目前一些地方，包括某些经济发达城市，社保还停留在县级统筹的层次，这是不应该的。

只要我们解决了认识问题，完全可以在进行省级统筹的同时，逐步建立向全国统筹的一些过渡条件。比如，将现有的低水平保障力争做到全覆盖，至少应将1亿的农民工包括进去。另外，社保基金的缺口也可通过调整中央财政的支出结构，或动用部分外储，或通过发行彩票、提取国有资产收益等办法来解决。当然，在这一过程中，中央应承担更大责任，如果跨省转移完全由地方来承担成本，要做到全国统筹是不可能的。

社保关系到全国统一的劳动力市场的形成，也有助于我们尽早走出经济困境。因此，对社保实现全国统筹我们要有紧迫感，步子可以适当更快一点。事实上，无论在省级范围还是在全国范围，统筹社保并不存在技术上的困难。