辽宁“社保试点”对老工业基地振兴的作用及启示
发布日期： 2012.05.28
导读：据悉，国务院在顺应建立和完善社会主义市场经济体制的客观要求下，决定从2001年7月起在辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点工作，体现了中央政府对辽宁老工业基地的巨大关怀。本文在总结辽宁“社保试点”经验的基础上，从个人账户基金运营模式、社会保障基金筹措机制及扩大社会保险覆盖范围等方面提出了相应的建议。
国务院决定从2001年7月起，在辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点工作，简称“社保试点”，这是建立和完善社会主义市场经济体制的客观要求，同时也体现了中央政府对辽宁老工业基地的巨大关怀。辽宁把“社保试点”工作作为全省的“一号工程”，高度重视，精心组织，周密安排，稳步推进，试点工作各项任务已全面完成，并在做实企业基本养老保险个人账户和实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨(以下简称并轨)两个重点领域取得了理论与实践的重大突破。目前，国家面临着建立和完善社会保障体系的任务，本文将总结辽宁“社保试点”经验，从个人账户基金运营模式，社会保障基金筹措机制，扩大社会保险覆盖范围等方面提出建议。
一、辽宁“社保试点”对老工业基地振兴的作用
党中央十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之后，辽宁经济体制开始转型。转型之初，围绕建立社会保障制度实施了“两个确保”和“三条保障线”①（注:“两个确保”是指确保企业离退休人员养老金和国有企业下岗职工基本生活费的按时足额发放。“三条保障线”是指最低工资标准、下岗职工生活费标准和城镇居民最低生活费标准。）等“应急措施”，在此基础上开始进行“社保试点”。“社保试点”伴随着社会主义市场经济体制的建立同步进行，二者互为因果，相辅相成。“社保试点”为实现制度创新和机制创新，振兴老工业基地发挥了极其重要的作用。
1.实现了基本养老保险制度创新
截至2005年底，辽宁省已累计做实个人账户基金201亿元，率先在全国实现了中央政府提出的“坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户”的目标，使“统账结合”实现了由“现收现付制”向“部分积累制”基本养老保险制度的根本转变。这项制度的改革与实施对于辽宁老工业基地的真正意义体现在以下五个方面。
(1)规避了人口老龄化高峰时政府的支付风险。辽宁作为老工业基地，人口结构的特点是城镇人口和产业工人多，更重要的是在全国较早地进入了老龄化社会。参保人员负担系数2005年末为44.4%，高出全国平均水平7个百分点。通过世界银行PROST模型精算分析，预计到2026年负担系数将达到100%，2045年负担系数将高达169%(注：负担系数是指参保离退休人员与参保在职人员的比率)。精算数据还表明，如果按空账运行，2034年当年养老金支出总规模将达到402.4亿元，缺口资金将达到163亿元左右。如果不做实个人账户，未来支付的风险难以控制，现收现付的养老保险制度难以保证社会对养老金的需求。
(2)卸掉了政府对养老保险的无限责任。通过建立个人账户形成部分积累的制度模式，基本养老保险由政府、单位、个人分担，政府不再对基本养老保险承担无限责任。个人账户基金由参保人员个人缴费所形成，具有与统筹基金不同的私有属性。个人账户的“空账”运行，其实质是将政府应当承担的部分责任转嫁到当期参保人员身上，混淆了责任主体，一旦被社会和职工所了解，必然产生对政府的不信任感。部分积累制的制度模式，改变了政府负无限责任的现状，而是由政府、法人和个人三方共同负担，符合经济和社会全面、协调、可持续的科学发展观。
(3)有利于推进公共财政建设进程。在“做实”的前四年半中，中央财政对“做实”后产生的统筹基金当期缺口补助额度，占辽宁做实总额的比重逐年下降，也就是说，中央用较少的资金引导了地方财政的资金分配，既有利于调整中央财政支出结构，推进公共财政建设进程，也促进了地方财政调整支出结构，增加用于积累性养老保险的支出。
(4)增强了参保人员的社会保险意识。个人账户基金“做实”使养老保险权利与义务相对应的原则更加明确。同时，个人账户养老金根据个人缴费多少来确定，既实现了政府与个人的责任分担，又形成多劳动、多缴费则多获得养老权益的激励机制，促使参保人员更加关注自己的切身利益，进一步增强自我保护的意识。
(5)提高了政府公共管理的水平。做实个人账户，要求以扎实的管理工作为前提，对个人账户的管理由过去的按年记录改为按月记录，并实行严格的对账制度，基金统一归集上解到省，数据库统一标准，个人账户基金由全省统一按月据实拨付，及时为参保职工提供准确的查询等服务;个人账户基金已经从缴费基数、缴费比例、基金归集、账户管理、基金运营、基金支付、会计核算等方面实现了全省统一。这既是对管理模式的科学规范，也为政府提高公共管理水平奠定了基础。
2.实现了国企职工与企业劳动关系的制度创新
试点期间，全省共有178.8万名国有企业职工与企业解除了劳动关系，占当期国有企业职工总数的39.9%。通过并轨，促进了国有企业改革和经济结构调整，为解决国有企业人往哪里去的问题打开通道，并实现了市场化的劳动制度创新。具体表现在以下五个方面。
(1)社会保障制度从旧体制真正转入了新体制。在市场经济框架设计中，独立于企事业单位之外的社会保障体系是主要支撑之一。市场导向的改革进行了十几年，社会保障体制却一直沿用传统体制，而并轨的完成为建立以社会为支撑的社会保障体系创造了先决条件。并轨可以看做是由旧体制向新体制迈进的拐点。
(2)为建立开放的社会保障体系创造了条件。计划经济体制下的社会保障体系是不完全的保障体系，它只对国有企业职工提供有限的保障，对大多数社会成员而言，这种保障是可望而不可及的，因而是不平等的。并轨后，国企职工身份与其他成员相同，所有社会成员在理论上都可以进入新型社保体系，这就为建立覆盖全社会、面向一切社会成员的新型社会保障体系创造了条件。
(3)为建立劳动力的合理流动机制创造了条件。计划经济体制下的劳动关系，造成劳动力流动的僵化状态。并轨之后，原有的国有企业职工与企业解除了劳动关系，劳动者与企业可以双向选择，这就为建立全社会的劳动力自由流动机制创造了前提条件，双向选择、合理配置劳动力资源的社会机制也因此建立起来。
(4)给企业创造了追求利润最大化的条件。传统体制下的社会保障实际上是企业保障，企业成了职工的衣食父母，即使企业用不了由劳动部门安置的劳动力，也无法辞退，只好发放生活费加以供养。这增加了企业生产成本，降低了产品的市场竞争力。并轨后，职工与企业解除了劳动关系，失业职工进入了新的保障网，企业可以减少成本开支，降低单位产品的成本，有利于企业追求利润最大化[1]。
(5)促进了失业保险制度的完善。并轨后，下岗职工由企业人变为社会人，失业保险关系全部接续，失业保险的管理不断规范，失业保险基金的筹措机制逐步健全，失业人员及时足额领到失业保险金，使失业人员的基本生活得到了保障。
3.全面推进社会保险的政策、管理和服务体系建设
(1)多层次的养老保险制度初步形成。调整了企业退休人员基本养老保险金的计发办法。养老保险待遇支付的总体替代率从试点之初的88%下降到试点后的77%①(注：总体替代率是指某地区参保离退休人员平均养老金与该地区在职职工平均工资比率。)养老金待遇水平趋于合理，为完善养老保险体系奠定了坚实基础。新的计发办法使养老保险待遇与个人缴费年限联系更加紧密，对促进职工参保和缴费起到了激励作用。企业年金的实施，完善了多层次养老保险体系的建设。
(2)城镇职工基本医疗保险制度改革取得重大突破。全省14个市及各个单独统筹的县区普遍建立了多层次的医疗保险体系，参加基本医疗保险的人数由2000年的105万人增加到2004年的691.4万人[2]，大额医疗费用保险与基本医疗保险同步建立起来，部分效益好的企业还为职工建立了补充医疗保险。
(3)城市居民最低生活保障制度不断完善。符合低保条件的城市困难居民均被纳入低保范围，并实行动态管理，分类救助，保障人数由2000年的71.5万人增加到2004年的151.4万人，保障面达到了8.2%，实现了应保尽保[2]。
(4)社保资金筹措机制基本形成。强化了社会保险费征缴机制，征收的各项社会保险费由2000年的133.4亿元提高到2005年的328亿元。各级财政社保补助资金(含中央财政)由2000年的70.3亿元增加到2005年的135亿元，地方财政社保补助占财政一般预算支出的比重逐年有所提高。
(5)管理服务社会化工作全面推进。全省5?092个街道、社区普遍建立了劳动保障机构，工作人员达到7171人，劳动保障工作重心下移，形成了完整的工作体系[2]。目前，75万名失业人员、298万名企业退休人员和全部城市低保对象实现了社区管理。
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