建立巨灾保险制度

新一轮的降温，使内蒙古、新疆、东北地区出现大风降雪天气，白灾肆虐。据国家减灾委数据，仅今年上半年，全国遭遇洪涝、干旱、低温冷冻和雪灾、地震、风雹、山体滑坡及泥石流等自然灾害影响的受灾人口高达2．5亿人（次），因灾直接经济损失2113．9亿元，频繁的自然灾害呼唤我国应尽快建立巨灾保险制度。

对此，中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心金融所副所长张承惠。

当前巨灾保险供给机制有缺陷

中国经济时报：我国是世界上遭受多种类型自然灾害影响最严重的国家之一，当前巨灾保险供给有哪些风险？

张承惠：当前我国巨灾保险供给主要由两部分组成：由商业保险承保的对建筑物和财产的风险保障，覆盖了大部分自然风险；在农村地区试行的以种植业和养殖业为保险标的、覆盖多种自然灾害风险的政策性保险业务。但这两种机制都存在缺陷。

对于前者来说，在居民建筑物和财产的巨灾保险保障方面基本没有覆盖地震险，主要依靠商业保险机构独立经营，缺乏国家统一规划和政策支持，致使投保率很低，巨灾风险难以分散。对于后者来说，虽然财政给予农民保费补贴而使投保率迅速上升，但由于规范和补贴制度不够完善，导致持续发展的动力不足。

两者共同的问题是：巨灾风险责任主要由保险公司自担，缺少国家层面的巨灾准备制度安排，导致商业保险市场隐藏着极大的巨灾风险偿付危机。此外，缺乏跨部门巨灾风险管理的合作机制，使得现有灾害资料数据库、相关知识系统和预警系统、电子信息技术应用平台等难以整合和优化。

政府协调建立风险共担机制

中国经济时报：你认为巨灾保险制度应如何建立相应的协调机制？

张承惠：我国现有体制中，国家的风险管理职能被分散于各个相关政府部门，缺少中央协调机构，结果往往导致议而不决或决策难以落实。而无论是由民政部负责具体事务的国家减灾委还是国务院应急办，目前都难以承担其巨灾保险制度建设和实施的协调组织工作。针对这一状况有两种解决方式：一是国务院委托某一部门（如保监会）负责设计具体方案并组织实施；二是将现有国务院应急办的职能拓展和做实，或者参照美国经验，成立国家应急管理署，使之成为国家应对各种自然和人为巨灾的领导机构。

第一种方式相对简便易行，但协调力不强，更难以解决制度实施过程中遇到的重大问题；第二种方式有助于从根本上解决国家危机管理的协调机制问题，但涉及组织机构变动，难度较大。综合考虑巨灾保险制度建设的紧迫性和可持续性，建议在制度建设的初期阶段采用第一种方式，同时着手组建中央协调机构。力争在较短时间内，建立起高效的危机管理体制。

中国经济时报：如何在全国层面建立多层次、多方位的巨灾保险制度？

张承惠：宜从地震保险和农业保险两个方面起步，建立相关制度，整合相关政策。在地方层面，应允许地方政府根据全国自然灾害风险地图，选择本地区的主要自然灾害风险，进行以省为基础的试点。

鉴于现有农业保险市场已达相当规模，农业巨灾的风险压力极为突出，建议尽快成立国家农业巨灾保险基金。该基金由农业险承保公司、再保险公司和财政共同出资，为农业巨灾项目提供最终保障。同时应通过政策支持（如提供农业保险的再保险补贴），进一步完善农业风险分散机制。由于农业巨灾保险和财产巨灾保险的运作机理和方式的不同，农业巨灾保险基金不应与其他巨灾基金混用和混合管理。换言之，巨灾保险制度应由建筑物、财产巨灾保险和农业巨灾保险两个子系统构成。

在构建我国巨灾保险制度的初期阶段，建议从城镇居民住宅地震保险起步。地震保险发生道德风险的概率和程度相对其他自然灾害为低。

政府在巨灾保险制度中的角色定位，除了设计制度和推动实施以外，主要是以再保险人的身份参与制度运行。为此需要建立国家巨灾再保险基金（或者直接建立国家再保险公司），为全国性巨灾保险项目和经批准的地方巨灾保险项目提供再保险。同时建立风险责任分担机制，使损失在商业保险公司、国家巨灾再保险基金、国内外商业再保险公司、中央财政以及地方财政之间进行责任分配，国家财政对每一种巨灾保险项目的损失总额提供有限担保。

此外，应对自然灾害风险进行明确定义。建议将自然灾害及其损失划分为可由商业市场解决的风险和巨灾风险两大类，并以列举自然灾害种类（如地震、干旱等）或者明确规定损失门槛（如一次灾害事故造成直接经济损失在5000万元以上）等形式对巨灾风险进行界定。