正视政策性农业保险的瓶颈

近年来，国家出台了一系列政策破解“三农”难题，促进农民增收。然而，农业是典型的“靠天吃饭”型产业，自然灾害造成的严重破坏，往往导致农民“多年增收，遇灾返贫”。“三农”发展迫切需要农业保障机制的支持和保护。

目前农业保险困局

近年来，南平市各县(市、区)陆续尝试开办水稻、森林、烤烟等多种政策性农业险种，最终都因农业保险的“三低三高”(低保额、低收费、低保障和高风险、高成本、高赔付)而停滞、终止。可以说，目前我国农业保险正处困局。

农业保险的政策性要求与保险公司商业化运作存在矛盾。农业属于典型的高风险、低收益产业，农业保障机制离不开政策性安排。目前我国政策性农业保险体系尚不健全，许多政策支持措施难以落实到位，如南平市农业保险只免除营业税，缺乏财政补贴等优惠政策，农业保险只亏不盈，明显背离其商业化运作的内在需求。保险公司难以在低保费、高赔付之间寻求平衡，基本不愿再涉足农业保险领域。

农业保险费率偏高与农户承受能力有限存在矛盾。政策性补贴等措施难以落实，农业保险要取得盈利甚至只要求保本不亏，只能以商业标准制订费率，或是开办半商业半政策性农业保险业务。而农业(特别是传统农业)收益偏低，农产经济基础薄弱，部分农产不得不依靠贷款购买农资，因此不愿、甚至是根本无力承担高额保费。农业保险陷入“按商业化操作制订保险费率，农民保不起，按政策性要求制订保险费率，保险公司赔不起”的尴尬处境。

保险业务的规模效益要求与实际承保密度小存在矛盾。从调查情况看，农业保险投保面小、承保密度低，保费收入少，没有规模效益，难以有效分散经营风险。主要原因在于，一方面，农民受传统“靠天吃饭”思维束缚，保险意识淡薄，另一方面，山区农业经济基本上是分散经营，家庭农业生产规模小、品种单一经济总值不高，保险额度有限影响农产投保和保险公司承保的积极性。

农业保险赔付率过高与保费收入偏低存在矛盾。南平辖区保险公司在以政策性标准经营农业保险业务过程中，由于费率低、保费收入少，自然风险频繁、赔付金额多，加上缺乏政策补贴等因素，综合赔付率均超过100%，部分险种甚至高达500%～1000%，保险公司难以承担，几乎是谈农“色变”。

此外，农业保险标的——般都是处于生长期的动(植)物，其价值和保险利益评估存在较大的技术障碍，投保人的道德风险难以防范等因素也在一定程度上制约了农业保险业务的开展。

政策建议

农业是我国国民经济的基础，农业风险事关国计民生，目前我国遭受自然灾害的救灾模式基本上是以财政救济和社会捐助为主，对帮助农民恢复再生产作用较为有限。以南平市为例，2003年以来连续遭受持续干旱、寒流、暴雨洪涝等灾害，仅今年“6.17”洪灾就造成农业直接经济损失约8亿元，全市三分之一以上耕地成灾，涉及农村信用社贷款28910万元，约有 16579万元不能按时归还。农业保障机制的滞后已严重制约了“三农”发展和金融支农作用的发挥，农民增收受到极大影响。因而也非常不利于国家实现建设社会主义新农村的目标。突破农业保险困局成为解决三农问题的关键一环

根据加入世界贸易组织农业协议的规定，我国对农资价格补贴和农业市场的支持水平必须控制在农业生产总值的1%以下。因此，积极探索建立政策性农业保险制度替代直接补贴，对农业实施合理有效的保护，促进农业和农村经济的发展，稳定农民收入，是农业保障机制的必然选择和趋势。

政府主导，构建政策与市场相结合的农业保险模式。农业的国民经济基础地位和农业生产的高风险性，从根本上决定了农业保险只能是以政府为主导的政策性保险。应通过立法等形式，按照“多予、少取、放活”的方针，对农业保险经营主体在税收、保费补贴和风险基金等方面给予政策扶持。但在经营机制、管理方式等方面仍要充分发挥市场机制的作用，提高政策性农业保险的效率。建立以政策性为主，商业性为辅，包括财政、税收、金融、再保险等经济手段以及其他技术支持的农业保险模式。

分散风险，健全和完善多层次的农业保险体系。针对农业抵御风险能力差，保险赔付率高的特点，应在政策和制度的统一框架内，采取积极试点，稳步推进的办法，鼓励各类保险组织和行业组织介入农业保障体系，逐步探索发展和健全完善农业保险体系，有效分散风险。如：组建政策性农业保险公司，办理高风险农业保险业务，建立农业互助合作保险组织和风险基金，作为对政策性保险的必要补充；鼓励商业保险公司探索开发农村和农业保险业务；引进外资专业保险公司和建立农业再保险机制等，形成多组织形式、多所有制结构、多业务层次、多融资渠道的立体农业保险体系。

统筹兼顾，因地制宜建立农业保险长效机制。由于农业生产、农村经济和地方财政存在着巨大的地区差异，目前，保费补贴由国家财政全额负担不太现实，应根据区域差异制订科学合理、弹性灵活的保费补贴负担比例，由中央和地方共同支付保费补贴，地方财政经济实力强、负担比例相对高，经济实力弱、负担比例相对低一些。在国家统一政策的指导下，充分调动各级政府的积极性和主动性，因地制宜建立高效、稳定的政策性农业保险制度。

加强引导，积极拓展农业保险覆盖面。针对农产普遍存在负担能力弱、保险意识差的现状，政府部门积极制订各种切实有效的政策措施，加大宣传力度，提高农民保险意识，引导、鼓励农民参加农业保险，扩大农业保险覆盖面。如：提供基本普惠式保障，在低费率的前提下，再对投保农产按一定比例发放保费补贴：实行有限度的强制保险，把农产贷款、技术帮助与农业保险挂钩；对规模农业以村、乡(镇)为单位进行统保，同时发挥涉农龙头企业的拉动和示范作用，鼓励龙头企业积极参与农业保险。