养老保险过于碎片化

根据国务院部署，中国将自2011年7月1日起启动城镇居民社会养老保险试点工作，数千万城镇非从业人员首次被纳入社会养老保险体系内，到2012年基本实现覆盖全国。同时，按照温家宝总理的最新表示，原计划2020年实现全国覆盖的新农保，推进速度也将大大加快。

一直以来，中国养老保险制度饱受诟病就是“碎片化”。中国最主要的养老保险制度是城镇职工基本养老保险制度，到2009年末已覆盖2.36亿人；2009年，中国启动了新型农村居民养老保险试点，并逐年扩大试点范围，到2010年底已有1.43亿人参保；至于公务员和事业单位人员，则享有财政保障的退休金制度。在这几大制度之外，城镇的无业人员并无任何养老的社会保障。按照刚刚公布的人口普查报告，未享受职工养老保险待遇的城乡60周岁以上居民约1.4亿人，其中农村约1.2亿人，城镇约2000万人，这也就意味着我国大约2000万城镇老人将享受这一制度福利。

根据我国第六次人口普查结果，我国目前65岁以上人口约1.19亿人，占总人口的8.87%，已进入老龄化社会。这种未富先老的局面，为我国的养老保障体系带来了严峻的考验，也加速了中央对养老保险制度的建设。尽管与城镇职工养老保险相比，居民养老金55元的标准待遇偏低；尽管向无就业群体的普遍补贴有“养懒人”之嫌；尽管其制度运行效率、资金风险还存在一些争议，但是，随着新农保与城镇居民社会养老保险试点工作的开展，意味着中国的养老保险已经在制度上实现了“全覆盖”，这无疑是中国社会保险制度建设的飞跃。

当然，从温家宝总理提出的“在本届政府任期内基本实现养老保险全覆盖”可以看出，养老保障体制改革正在飞速前进，但其中仍然存在许多问题。

例如，尽管养老保险在制度上实现了全覆盖，但并没有解决在统一的社保法下存在公务员、事业单位、企业、农村四个隔绝的养老待遇阶层的“一国四制”的养老困境，尤其是公务员的社会养老保险依然没有启动，而要实现社会公平，这一步不可或缺。毕竟，不同的职业在养老标准上存在着巨大的差距，同样为社会劳碌一辈子，但在老来之时却不能享受同样的福利，作为一项二次分配的公共政策，反而加剧了社会财富的分配不公，这种设计算得上失败。而从更深层次看，这种养老待遇的差距，已经成为影响社会就业平衡、制约人才合理流动的绊脚石。

社保资金的黑洞众所周知，资金空缺超过万亿，且仍在持续扩大。在今年全国两会上，上海市委书记俞正声公布上海社保每年亏空超过百亿、很难填补。将于2011年7月1日实施的《社会保险法》中规定，基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。而由于城镇无业居民和农民并没有单位为之缴费形成的社保统筹基金，单靠个人缴费不足以提供基本养老保障，这意味着要从政府财政收入的大蛋糕里切一块来进行补贴。

而扩大养老保险惠民面，意味着未来资金缺口将面临更大的压力。而且，我国企业养老金替代率（退休时的养老金水平与退休前工资收入水平之间的比率）已下降至50%以下，比国际劳工组织《社会保障最低标准公约》的规定低约15%。考虑到养老水平逐步提高的需要，养老资金面临的压力更添一层。更令人忧虑的是，目前我国的社保缴费率已在世界181个国家中排名第一，五项社会保险法规定的缴费之和相当于工资水平的40%、有的地区甚至达到50%，这意味着在缴费上为养老金开源的空间已经不大。如何为养老账户“补血”，扩大养老资金的来源，就成为一个巨大的挑战。

另外，尽管学界对养老保险制度中个人账户的存废始终有争议，但按照目前的制度设计，城镇居民社会养老保险个人账户将是“实账”，可以理解为是政府主导的强制储蓄计划。但在当前实际利率为负的背景下，若无好的保值增值的途径，个人账户的大量资金将成为社保制度的负担。根据现有规定，无论是城镇职工基本养老保险制度，还是新农保或城镇居民社会养老保险制度中的个人账户，都只能存银行和买国债。据测算，当前基本养老保险个人账户的实际收益率不足2%，而2005年以来的加权通货膨胀率为2.22%这意味着养老保险基金不仅未能按制度要求实现保值增值，反而处于缩水状态。因此，在“全覆盖”的光环之下，城镇居民社会养老保险基金的运营及制度的细节设计，仍需谨慎考量。