解读养老金新政策

填补两个窟窿刻不容缓

记者：国家有关部门为什么要对现行养老金制度进行调整？一种观点认为，这主要是为了“填窟窿”。您是否认同这一观点？被填的窟窿又是怎么形成的呢？

董登新（武汉科技大学文法与经济学院教授）：根据1997年国务院颁布的《决定》，目前，要求企业缴费一般不超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定；同时，职工个人按本人工资的8%缴费。社会保险经办机构为每一个参保者建立一个规模为本人工资11％的个人账户，个人缴费全部计入个人账户，企业缴费的3％划入参保人员个人账户，其余用于建立统筹基金。两项缴费共同构成基本养老保险基金，当基金入不敷出时，由各级政府预算资金补助。

当企业职工达到法定退休年龄（男性职工60周岁，女性干部55周岁，女性工人50周岁），且个人缴费满15年的，退休后可以按月领取基本养老金，并全部由银行、邮局等社会服务机构发放。个人养老金的领取由两个部分构成：基础养老金+个人账户养老金。

其中，基础养老金月标准相当于当地职工上年度月平均工资的20％左右；个人账户养老金月支付标准为个人账户（比例为本人工资的11%）基金储存额的1/120。

在上述规定中，虽然名义上设立了个人账户，而且也规定了个人工资的11%（雇员缴付8%+雇主缴付3%）放入个人账户，由雇主按雇员工资缴付的剩余部分则放入社会统筹账户。但由于过去一直以来推行现收现付制的惯性作用，1997年改革前退休的“老人”，以及1997年改革前参加工作、改革后退休的“中人”，以及1997年改革后参加工作的“新人”，他们之间的代际转移支付压力过重，致使“新人”的个人账户中的资金被“挪用”给“中人”和“老人”，结果形成了所谓的“混账运行”（即社会统筹账户与个人账户资金混合使用）和“名义上的个人账户”（个人账户其实是空的）。由此而产生个人账户的“空账”规模目前累计约为8000亿元。除此之外，全国各省合计的养老金收支缺口约为2.5万亿元。由此可见，问题（这就是人们俗称的两个“窟窿”）的解决已是刻不容缓。

缴费调整无须听证记者：国家有关部门是否有权力对之进行调整？这一举动是否合法？是不是要进行听证？

董登新：养老保险计划的目的是为社会成员提供重要社会风险方面的保护。在世界上，几乎所有国家的养老保险计划都是强制性的，它是由政府的法令而建立的。它与商业保险契约不同，加入保险的条件和获得给付的权利一般是由法令事先严格规定的，管理方面对给付的掌握空间几乎没有。

由于在被保障人与政府之间并不存在正式的合同，养老保险的给付的享有权并非是一种合同性权利。因为真正的合同性权利只能是双方通过协议而修改，而养老保险计划的条款并不是合同赋予的，它可以在无需得到被保障人同意的情况下修改和废除其中的某些条款。因此，养老保险缴费的规定与调整是政府的合法权利，一般不用听证。

三种养老模式之比较记者：目前国际上有哪几种养老保险制度？他们各自的特点是什么？

董登新：从理论上讲，养老保险模式主要有三类：一是以美英德为代表的、大多数国家推行的“现收现付制”；二是以新加坡为代表的东南亚国家及以智利为代表的拉美国家，它们推行的模式称为“完全基金制”或“强制储蓄制”；三是以中国、瑞典为代表的“部分积累制”或称“部分基金制”。

现收现付制是将雇主和雇员缴费全部进入社会统筹基金（不设个人账户），养老金的给付由社会统筹基金统一支付，不足部分由财政直接拨付。现收现付制的最大优势就是操作简便、管理方便，但它是用在职者的缴费直接支付退休者的养老金，这样做的结果，势必在人口老年化的压力下，让财政不堪重负，让在职者丧失信心。

完全基金制则是不设统筹账户，只设个人账户，雇员单一缴费或由雇主和雇员共同缴费，缴费全部进入个人账户。账户投资管理要么由中央政府管理，要么由私人机构管理。完全基金制完全强调个人贡献，缺乏“社会统筹”与“互助共济”的社会保险精神，而且完全基金制基本上是“个人账户”这个单一支柱承载个人养老负荷，这种模式的抗风险能力也是十分脆弱的。

部分基金制是同时吸纳上述两类模式的优点，设立两类账户（社会统筹+个人账户），并将雇主和雇员的缴费分别放入社会统筹账户和个人账户，在养老金给付时则分别从上述两个账户中按比例分配。同地区受益人从社会统筹账户所获给付是相同的，但差别则在于每个受益人从各自的个人账户中获得的给付的多少不同。最终导致每个受益人养老金给付水平有差异。也就是说，在职期间参保时间越长、收入越高者，其所获养老金给付就越多；相反，在职期间参保时间越短、收入越低者，其所获养老金给付就越少。

中国部分基金制待完善

记者：中国应该选择哪种养老保险模式？

董登新：由于部分基金制最先是由瑞典示范推行的，因此，世界银行称之为瑞典模式。这一模式萌芽于瑞典（但并未实施），后在意大利、立陶宛、拉脱维亚、波兰、中国等地展开，但它们都是以建立名义个人账户为特征的一种模式。它们建立独立的个人账户，并记录缴费和利息，但缴费并未真正积累起来，而是用于当前退休者的养老金支付，从而形成“空账”。其实质仍为现收现付制。

因此，做实“个人账户”，正是为了将传统的现收现付制做成实实在在的“部分基金制”。

其实，早在里根当政时代，美国人就在设想改变现行的现收现付制，构建某种“部分积累制”的模式，并且在克林顿执政时期已经设计出了一套建立“私有化”的个人账户的方案，时至今日，现任总统布什也设计出了一套完整的“个人账户”建立方案，但由于美国《社会保障法》已有着70多年的传统，而且运作比较成功，因此，目前美国国内改革的压力和阻力均较大，以致于它的“个人账户”的建立方案仍停留在纸上谈兵阶段。

由此可见，现收现付制在人口老龄化的巨大压力下，已到了必须改或不得不改的地步了。只是朝哪个方向改会更好？方向只有两个：要么改向完全基金制；要么改向部分基金制。美国是向往改为部分基金制的，但中国已是正式走上了部分基金制的道路，只不过正在完善而已。